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À la suite du référendum de juin 2016, le gouvernement britannique a logiquement accordé la plus grande attention aux futures relations économiques entre le Royaume-Uni et l'UE et aux négociations à mener pour établir des relations commerciales pérennes entre le Royaume-Uni et pays tiers de l’UE une fois la Grande-Bretagne en dehors de l'UE.
Jusqu’à présent, aucun des modèles proposés pour la future relation entre le Royaume-Uni et l'UE (par exemple, l'adhésion à l'Espace économique européen ou un accord de libre-échange) ne s'accompagne de propositions claires sur la future relation en termes de politique étrangère et de sécurité. En outre, l'article 50 du traité sur l'Union européenne, prévoyant la sortie d'un État membre de l'UE, n'offre pas de feuille de route pour un nouveau statut des relations de politique étrangère, de sécurité et de défense entre l'UE et le pays sortant.
En tant que membre de l'UE, les relations extérieures du Royaume-Uni vont au-delà de la politique étrangère et de sécurité et couvrent une large gamme de domaines : commerce, aide, environnement, énergie, politique de développement, immigration, frontières, asile, police transfrontalière, et justice. Tous ces domaines sont étroitement liés aux politiques en place au sein de l'UE.
Le rétablissement d’une panoplie de politiques nationales du Royaume-Uni dans tous ces domaines constituera une vaste entreprise qu’il est impossible de résumer en un seul document. Cet article se concentrera donc sur les implications du Brexit pour la politique étrangère, de sécurité et de défense du Royaume-Uni.
La relation existante entre l'UE et le Royaume-Uni en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense
La politique étrangère ne faisait pas partie initialement des traités fondateurs de l'UE et n'était apparue que comme un processus informel de consultation collective entre les États membres au début des années 1970.
La coordination de la politique étrangère au sein de l’EU a été réorganisée en 1993 avec l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne (TUE), la création de la PESC et un engagement commun en faveur d'une politique de défense européenne. La PESC a pour but de coordonner les politiques étrangères des États membres mais, à la différence d’autres domaines de la politique de l'UE, chaque État membre peut opposer son veto à toute décision collective.
L'élaboration des politiques est donc généralement considérée comme intergouvernementale plutôt que basée sur la méthode communautaire de décision avec laquelle la Commission européenne propose une politique. La haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité / vice-présidente de la Commission européenne (HR / VP), Federica Mogherini, dirige la politique étrangère collective de l'UE au nom des États membres. Pour aider la HR/VP dans son rôle, il existe le Service européen pour l'action extérieure (SEAE). Le SEAE est un service diplomatique composé de fonctionnaires européens et de diplomates nationaux détachés. Basé à Bruxelles, il gère un réseau de délégations de l'UE dans les pays tiers.
Le Conseil des affaires étrangères (CAE), composé des ministres des affaires étrangères (et parfois du développement, de la défense et du commerce) des États membres, se réunit au moins une fois par mois pour discuter des positions de politique étrangère commune et prendre des décisions. L'AEC est également responsable de la prise de décision pour lancer des activités de gestion de crise dans le cadre de la PSDC (politique de sécurité et de défense commune).
En plus de présider le FAC, la HR/VP représente les positions de politique étrangère collective de l'UE vis-à-vis des pays tiers et mène des activités diplomatiques au nom des États membres. Ces États membres désignent des ambassadeurs auprès d'un comité politique et de sécurité (présidé par des représentants du SEAE) chargés de superviser les opérations quotidiennes des politiques étrangères, de sécurité et de défense de l'UE et de proposer des options politiques à prendre en considération par le FAC.
Les réalisations de la PESC, à ce jour, restent plutôt modestes et mitigées, comme l'illustre le tableau de bord annuel de la politique étrangère de l'UE. Les succès récents incluent la participation de l'UE au processus de résolution diplomatique de la crise nucléaire iranienne et la mise en place d’un accord Serbo-Kosovar en 2015. Ceux-ci devant être opposés à des résultats médiocres en Ukraine, en Syrie et en Libye.
Le gouvernement britannique a évalué positivement, en 2013, sa propre participation à la PESC au cours de l'exercice de révision de la balance des compétences entrepris sous le gouvernement de la Coalition 2010-15 et a conclu qu’ « il est généralement dans l'intérêt du Royaume-Uni de travailler à travers l'UE en matière de politique étrangère ». Des propositions de réforme de la PESC - telles que l'introduction du vote à la majorité qualifiée pour la prise de décision - ont été faites sous l’impulsion des administrations britanniques successives, quelle que soit leur composition politique.
Lorsque les traités d'Amsterdam, de Nice et de Lisbonne ont approuvé des réformes, la Grande-Bretagne a maintenu une position cohérente en préservant le rôle central et le droit de veto des États membres, en résistant à la « communautarisation » de la PESC en empêchant la Commission européenne d'assumer un rôle de premier plan dans le lancement de propositions politiques et dans l'amélioration de l'efficacité de la PESC grâce à une utilisation accrue des ressources financières et du pouvoir de l'UE en tant que bloc commercial.
Le Royaume-Uni a donc toujours été à l’avant-garde de la défense du droit des États membres à conserver leurs attributions régaliennes en termes de définition de la politique étrangère et de sécurité, préservant en cela sa propre liberté d’action dans ce domaine.
Quelle politique étrangère pré-Brexit, sous les gouvernements Conservateur ?
Pour le Royaume-Uni, l'UE est au centre de la politique étrangère depuis son adhésion en 1973. Par conséquent, la sortie de l'UE laisse présager une révision majeure des objectifs et des ambitions de la place britannique dans le monde et aura des implications évidentes pour la diplomatie britannique. Le gouvernement britannique n'a pas encore évalué de manière cohérente et fiable les implications du Brexit. À titre d'illustration, ni le discours du Premier ministre Theresa May en septembre 2017, ni le discours du Secrétaire d'État aux Affaires étrangères Boris Johnson à la conférence du Parti conservateur de 2017 n’ont fourni de détails sur les objectifs de la future politique étrangère du Royaume-Uni.
Le vote référendaire de juin 2016 peut être lu comme facilitant l'accélération d'une tendance qui était déjà à l'œuvre dans la pensée gouvernementale. Les deux récents gouvernements conservateurs (les gouvernements Cameron de 2010 et 2015) avaient déjà cherché à rééquilibrer la place de la Grande-Bretagne dans le monde pour « décentrer » l'UE de la politique étrangère britannique. En réponse à la montée des « puissances émergentes » - ainsi qu'aux changements dans l'économie politique mondiale donnant une plus grande importance à la Chine et à l'Asie en général - le gouvernement britannique mettait déjà davantage l'accent sur le Royaume-Uni en tant qu'acteur de politique étrangère « en réseau » et pour qui l'UE n'est qu'un réseau d'influence.
Les documents de stratégie actuels du gouvernement qui guident la politique étrangère, de sécurité et de défense du Royaume-Uni démontrent clairement cette position. La stratégie de sécurité nationale (NSS) et l'examen stratégique de la défense et de la sécurité (SDSR) de 2015 placent l'UE dans un rôle de soutien mineur dans la défense et la sécurité du Royaume-Uni. De même, le plan ministériel unique du Bureau des affaires étrangères et du Commonwealth place l'UE dans une position subordonnée plutôt que centrale dans la diplomatie britannique. S'il convient maintenant d’anticiper une révision du NSS et du SDSR après l’activation de l’article 50 du traité de Lisbonne, ce paradigme devrait rester le même dans la psyché gouvernementale britannique et peser sur la définition de sa future politique étrangère.
En tant qu'État-nation doté de ressources diplomatiques et militaires importantes, la politique étrangère, de sécurité et de défense du Royaume-Uni n'a jamais été uniquement menée par l'UE mais par le biais de diverses institutions (notamment l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord et les Nations Unies) et, bien sûr, par son relatif alignement avec celle des États-Unis.
Par conséquent, le détachement de la politique étrangère, de sécurité et de défense du Royaume-Uni de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) devrait être moins compliqué que dans d'autres domaines de politique publique. En outre, pour l'UE, la perte des ressources diplomatiques et militaires du Royaume-Uni diminuera les capacités collectives à la disposition des politiques étrangères et de défense de l'UE.
Quelle politique étrangère possible à la suite du Brexit ?
« Les états n’ont pas d’amis, ils n’ont que des intérêts » affirmait le général de Gaulle. Il est nécessaire de souligner que, malgré une position de relative faiblesse dans les négociations actuelles avec l’UE, le Royaume-Uni reste maître de son propre destin. Il existe un certain nombre de risques, de dangers et d'inconvénients potentiels inhérents au Brexit, mais il existe également des opportunités et des avantages potentiels.
Ce qui ne fait aucun doute, c'est qu'une reprise en main rapide et une priorisation des objectifs de la politique étrangère britannique sont nécessaires pour atténuer les risques, saisir les opportunités et rétablir la crédibilité internationale du Royaume-Uni. Il est vital que quelques grands principes directeurs pour la future politique étrangère britannique soient établis rapidement et qu’une équipe plus expérimentée soit nommé à la tête du FCO.
Le devoir des hommes d'État, écrivait Henry Kissinger à la suite du résultat du référendum de 2016, “n'est ni angoisse, ni récrimination ». Dans cet esprit, l'objectif premier du Royaume-Uni doit désormais être de réussir le Brexit. Réussir le Brexit - sortir de ce processus sans être affaibli par rapport à ses voisins - dépend en grande partie de la façon dont le Royaume-Uni agira au cours des cinq prochaines années, en repensant sa position dans le monde et en se dotant d’une politique étrangère claire et adaptée dans la ligne de celle qui fut la sienne sous le gouvernement Cameron, la politique étrangère en réseau. Le Royaume-Uni conserve, pour ce faire, des atouts importants :
1 - Les éléments objectifs de la puissance britannique sont inchangés. Ceux-ci comprennent l'adhésion officielle à des organisations internationales telles que l'ONU, le G7 et l'OTAN, des accords permanents de partage de renseignements (comme la « Five Eyes communauty »), le Commonwealth et un réseau large d'alliances à travers le monde. Le Royaume-Uni dispose de services diplomatiques et de sécurité de classe mondiale avec une claire volonté de continuer à investir dans ces actifs comme le démontrent le maintien dans le dernier budget du « core » de la SDSR 2015 et l’engagement à atteindre l'objectif de 2 % du PIB requis par les pays de l'OTAN dans les cinq prochaines années. Le gouvernement a également garanti une augmentation réelle du budget de la défense chaque année jusqu'à atteindre 47,7 milliards de livres sterling par an en 2020.
2 - L'objectif primordial à moyen terme de la politique étrangère du Royaume-Uni doit être la mise en place d’un nouveau programme cohérent d'engagement politique et diplomatique avec les États non membres de l'UE, notamment pour la conclusion de nouveaux accords commerciaux (bien que, pour des raisons juridiques, ces accords ne puissent être officiellement ratifiés avant la sortie effective du bloc européen). Même si de nombreux accords de ce type seront forcément personnalisés, ils doivent faire partie d'une stratégie globale pour le commerce qui replace le Royaume-Uni au cœur de l'économie libre-échangiste mondiale (conforme à ses traditions et à son histoire).
3 - Même s'il en est maintenant presque parti, le Royaume-Uni devra continuer son action, via une politique d’influence de pays membres spécifiques (telle la Pologne), pour une réforme de l’Union européenne. S'il y a une leçon à tirer de l’histoire, d’un point de vue britannique, c'est que la stabilité du continent européen doit rester l'une des plus hautes priorités de la sécurité nationale britannique. Le Royaume-Uni peut et doit jouer un rôle positif et actif dans ce domaine. À cette fin, la Grande-Bretagne devrait se féliciter des efforts de réforme de l'UE ainsi que des progrès vers une prospérité économique équilibrée et une plus grande harmonie sociale sur le continent. D'un autre côté, même si la création d'un Etat fédéral européen reste improbable, le Royaume-Uni va devoir chercher, dans la mesure du possible, à prévenir la perspective de la création d’une armée européenne, car elle risquerait de saper l'OTAN dans laquelle le Royaume-Uni joue un rôle significatif.
4 - Dans le contexte d'un « équilibre des forces » changeant, les relations du Royaume-Uni avec un certain nombre de membres de l'UE de l'Europe de l'Est méritent une attention renouvelée. Ces États de la « nouvelle Europe » constituent un bloc plus cohérent qu'il ne l’a été depuis de nombreuses années et représentent un nouvel élément important dans le paysage stratégique du continent. Il y a un certain nombre de raisons pour lesquelles le Royaume-Uni devrait chercher à établir des relations encore plus étroites avec eux. Premièrement, la Grande-Bretagne a été l'un des principaux moteurs politiques de l'expansion de l'UE en Europe de l'Est. Elle a donc un bilan politique à exploiter. Deuxièmement, beaucoup de ces pays vivent dans la crainte d'un rapprochement franco-allemand avec la Russie à leurs dépens et recherchent naturellement un soutien « tiers » (pour l'instant, les États-Unis). Troisièmement, certains d'entre eux - tels que la Pologne ou la Hongrie - s'inquiètent également de la montée du pouvoir allemand ou des tendances vers le fédéralisme européen. Quatrièmement, il existe déjà une importante diaspora d'Européens de l'Est au Royaume-Uni qui peut servir de levier d’influence local. Pour toutes ces raisons, il est nécessaire de traiter les négociations sur la liberté de circulation avec l'UE avec une grande sensibilité. Le gouvernement britannique pourrait également envisager un recentrage de certaines aides britanniques dans cette région, afin de compenser les pertes de financement de l'UE que ces pays subiront certainement après le Brexit et afin de renforcer leur bonne volonté et de contrecarrer les tentatives d'imposer des conditions punitives au Royaume-Uni. Cette approche coïnciderait également avec les efforts américains pour renforcer la frontière orientale de l'OTAN en Europe.
5 – Les premiers effets du Brexit, alors même que le Royaume-Uni n’est pas encore officiellement sorti de l’Union, renforcent la considérable importance de la « relation spéciale » avec les États-Unis. Alors que dans l'UE, la Grande-Bretagne a toujours dû se livrer à un exercice d’équilibre - délicat – pour se maintenir comme le « pont atlantique » entre ces deux mondes, la sortie de l'UE permet un recentrage des priorités. Une relation revigorée et rétablie avec les États-Unis est d'une importance cruciale pour un certain nombre de raisons.
Premièrement, une relation visiblement étroite avec Washington DC représente un découragement pour ceux qui souhaitent imposer des conditions punitives au Royaume-Uni dans le contexte des négociations sur le Brexit. L’absence en ce moment d’une relation étroite entre les deux pays a renforcé la faiblesse relative du Royaume-Uni dans a première phase des négociations de sortie.
Deuxièmement, une relation plus forte avec le premier pouvoir militaire et économique du monde est nécessaire afin de compenser toute perte perçue de la puissance britannique sur la scène internationale à la suite du Brexit.
Troisièmement, le Royaume-Uni a un intérêt plus profond et de longue date à contrer les tendances au retrait ou au désengagement américain en Europe et au Moyen-Orient.
Il est tout aussi important qu'une « relation spéciale » revigorée ne soit pas un prélude à une dépendance accrue. En cherchant à faire plus pour cette alliance clé, plutôt que d'en demander davantage, le Royaume-Uni se donne une plus grande marge de manœuvre sur d'autres sujets, tels que le commerce avec la Chine. D'autant plus que les États-Unis sont eux-mêmes susceptibles de poursuivre leur « pivot » vers l'Asie, il est logique que le Royaume-Uni mette davantage l'accent sur cette partie du monde. L'un des arbitrages les plus difficiles auxquels sera confronté le gouvernement britannique sera de chercher à réaliser l'âge d'or promis par Teresa May des relations avec la Chine, sans s’aliéner son allié le plus important.
6 - En entamant à son tour son nécessaire « pivot vers l'Asie », le Royaume-Uni est susceptible de faire face à une série de questions sur son futur positionnement et qui nécessitent des réponses claires. La première question est de savoir si la Grande-Bretagne souhaite se limiter à un rôle commercial et économique dans la Région ou si ce positionnement englobera les questions de sécurité et de défense asiatiques. En d'autres termes, la nouvelle « approche globale » de la Grande-Bretagne devrait-elle inclure le Royaume-Uni dans la géopolitique asiatique (même à petite échelle, comme un arbitre, un intermédiaire ou un champion du droit international) ? La deuxième question est de savoir si les intérêts du Royaume-Uni seront mieux servis en coordonnant ses actions avec les États-Unis (compte tenu du recours accru à la « relation spéciale ») ou en déployant seul sa propre politique locale. La réponse à cette question dépend en partie de l'évolution de la politique américaine dans la région au cours des prochaines années.
7 - En cherchant à définir sa place dans le monde après le Brexit, le Royaume-Uni devra éviter la tentation de passer à une politique étrangère uniquement basée sur le mercantilisme qui romprait, par trop, avec les traditions plus nobles de son passé. Alors que les nouveaux accords commerciaux doivent être une priorité, tout « pivot vers l’Asie » est susceptible d'être une position à moyen / long terme seulement, étant donné que la priorité immédiate pour le Royaume-Uni est de garantir sa position dans l'espace européen et de démontrer la continué de son engagement envers l'OTAN. La négociation d'un nouvel ensemble de relations commerciales ne peut se faire indépendamment des circonstances géopolitiques, en Asie ou au Moyen-Orient (ou sans se soucier de la nature des régimes dans ces régions du monde) Les anciens alliés et les nouveaux partenaires attendent de la cohérence et de la constance du Royaume-Uni. Le Royaume-Uni s'est toujours défini comme un acteur responsable, humanitaire et de principe sur la scène mondiale. Tout retour à une politique étrangère « néo-élisabéthaine » signifierait agir d'une manière qui serait étrangère aux traditions diplomatiques et militaires britanniques et provoquerait une controverse politique interne sur une scène politique et électorale déjà très marquée des conclusions du rapport Chilcot (British public inquiry into the nation's role in the Iraq War).
Conclusion
Le plus grand défi pour le Royaume-Uni est d'établir des principes directeurs pour une nouvelle stratégie mondiale. Cela sera particulièrement difficile car une grande partie de son temps et de ses ressources diplomatiques sont actuellement consacrées aux négociations avec l’UE. Néanmoins, plus ces efforts seront portés par un réétalonnage plus large de la place du Royaume-Uni dans le monde, meilleur sera le résultat final.
La question de « quel est le rôle de la Grande-Bretagne dans le monde ? » est devenue plus importante qu'à n'importe quel moment depuis des décennies. Cette question ne peut être résolue à court ou moyen terme car elle dépend de tant de variables qu’il est impossible d’y apporter une réponse claire. Mais il existe une possibilité d'établir une politique étrangère plus cohérente pour le Royaume-Uni que cela n'a été le cas ces dernières années sous réserve que le gouvernement actuel prenne conscience que les moyens et réseaux à disposition ne peuvent pas suppléer à une vision stratégique.
